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La Consulta Previa en Las Bambas

Enviado el 02/11/2016

El tema de la Consulta Previa en las comunidades andinas tiene algunas lecciones para la prevención de los conflictos en el país. Esta semana hubo comentarios sobre la aplicación de la Consulta Previa[1]. En esta columna me interesa abordar algunos antecedentes históricos del tema, los referidos al caso de Apurímac y la responsabilidad de los funcionarios del Estado y no sólo de la empresa, en lo que debió ser la Consulta Previa en el caso Las Bambas.

La historia

Primero, señalar que los antecedentes de la legislación y protección de las comunidades indígenas se remontan al pacto del pago de tributos de las comunidades con el Estado, el famoso tributo indígena[2]. En el siglo XIX funcionó la tributación indígena hasta 1851 cuando gracias al dinero que el Estado recibía por la explotación del guano, Ramón Castilla decide no sólo abolir la esclavitud sino también el tributo indígena que concedía la protección de las tierras y territorios de las comunidades. En las primeras décadas de 1870 se sufrieron abusos de las autoridades locales por cobros “excesivos de impuestos”, “obligaciones de trabajo gratuito” y “aportes voluntarios”. Después de la Guerra del Pacífico se consolida una alianza entre los terratenientes tradicionales de la sierra y el sector agroexportador de la costa: la República Aristocrática. En este proceso las tierras de las comunidades comienzan a ser absorbidas íntegramente por las haciendas, las que se habían formado en valles o cerca de alguna ruta comercial que no eran tan grandes, empiezan a subir hacia las partes altas donde estaban las comunidades indígenas[3].

Las comunidades indígenas, ya sin la protección del Estado, se transforman en comunidades cautivas, cuando los indígenas ya no tenían que salir a vender su fuerza de trabajo en las haciendas, minas o los obrajes. Una vez que se acaba la contribución, los hacendados resuelven los problemas de escasez de mano de obra incorporando en sus haciendas a las comunidades enteras y a sus tierras, reduciendo de esa manera el área de subsistencia. A cambio de las tierras que necesitan, los indígenas entregan una renta en trabajo y/o en productos[4].

En la primera mitad del siglo XX las comunidades que venían sufriendo el asedio de las haciendas protagonizan una serie de levantamientos. En ese contexto y al considerar a los gamonales como una traba al desarrollo de las grandes empresas, las industrias y el mercado, se decide dar el reconocimiento legal a las comunidades. Así, en el gobierno de Leguía, se aprueba la Constitución de 1920 en la que son nuevamente reconocidas por el Estado peruano, abriéndose un registro para tal fin. Esta protección y las características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad fueron consideradas al adquirir personería jurídica, es decir, al ser la comunidad sujeto de derechos y deberes[5]. Sin embargo, a lo largo de la historia los requisitos para inscribir a las comunidades indígenas se fueron complejizando, y la legislación se fue superponiendo. Ello mostraba, por un lado, el interés del Estado en conocer las características, cantidad de recursos, extensión, población, etc. de las comunidades; y por el otro, la necesidad de poner más condiciones al proceso de inscripción[6]. Esta situación continuó hasta la Reforma Agraria del gobierno de Juan Velasco Alvarado en 1969, momento en el que las comunidades indígenas pasar a ser denominadas como campesinas, pero muchas de ellas conservan sus características culturales, tipos de organización tradicional, idioma quechua o aymara, etc.

El tema de la personería jurídica de las comunidades se mantiene durante la década de los ochentas con la Ley de comunidades campesinas hasta 1991 y con la llegada de la Constitución fujimorista de 1993. Esta Constitución de carácter supuestamente liberal, significa el mayor retroceso en cuanto a la defensa de las tierras comunales desde 1920[7]. Determina la libre disponibilidad de las tierras, con lo cual éstas pueden ser vendidas, cedidas, donadas, etc., dejando de ser inalienables; así también pueden ser hipotecadas, con lo que dejan de ser inembargables. Es por ello, que se necesitaba un nuevo marco de protección de las comunidades que vendría a ser el de la Consulta Previa regulada por el Convenio 169 de la OIT. Según Castillo, el artículo 15 del Convenio 169 consagra el derecho a la consulta en el caso de explotación de los recursos existentes en las tierras de las comunidades, especialmente en caso que la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo pertenezca al Estado, o este tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deben establecer procedimientos para consultar a los pueblos interesados, para determinar si serán perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras[8]

Además, agrega que el mismo Convenio especifica que la consulta previa debe llevarse a cabo de buena fe, y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o el consentimiento; así como que no hay razón para oponerse a ella porque la Constitución de 1993, a su vez, reconoce el derecho a toda persona a la participación ciudadana, en la vida económica, política y social del país y no sólo a elegir y ser elegido como autoridades del Estado[9].

La base de datos

Un segundo a precisar es el hecho palpable del cambio de la Base de Datos de las comunidades indígenas en Apurímac, que respondió al veto de los empresarios para evitar la aplicación del derecho a la consulta previa en el sector minero. En el informe publicado por Ojo Público[10] se señala que en Apurímac se aprobaron proyectos –mineros y no mineros- en territorios de 436 comunidades quechuas con derecho a la Consulta Previa, sin que la consulta se aplicara. Si bien se afirma que durante la gestión de Iván Lanegra en el 2013, hubo discrepancias con el sector y por eso renunció, durante la gestión de Paulo Vilca en el 2014 las bases de datos estuvieron listas, pero fueron revisadas por consultorías contratadas por el Ministerio de Energía y Minas, que sin hacer públicos los criterios decidieron que comunidades eran indígenas y en cuales correspondía realizar la consulta, todo esto al margen de las atribuciones del Viceministerio de Interculturalidad. Cuando el informe salió a la luz la viceministra de entonces, Patricia Balbuena, afirmó que iba a revisar los resultados de dicha consultoría -caso por caso- para tomar las medidas en caso se hubieran vulnerado los derechos de dichas comunidades[11] pero tampoco precisó los criterios que se usarían para evaluar los resultados o si se consideraría la inclusión de comunidades en la base de datos.

La obligación de la consulta

En el informe elaborado por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, luego del estallido del conflicto en Cotabambas que tuvo un saldo de tres muertos y numerosos heridos en setiembre de 2015, se detalla el cuadro de las comunidades en el área de influencia del proyecto Las Bambas determinadas como indígenas a partir de la comparación de las dos bases de datos antes y después de la revisión a cargo del Ministerio de Energía y Minas[12]. De las 16 comunidades afectadas por estar en la zona de impacto directo sólo 3 fueron catalogadas como comunidades indígenas en la base de datos oficial.

Comunidades en el área de influencia del Proyecto Las Bambas

Base de datos preliminar

Base de datos oficial

3

Ccahuapirhua, Cconccacca y Huanacopampa

Si

Si

13

Carmen Alto de Challhuahuacho, Ccasa, Choqueca Antio, Chuicuni, Chumille, Fuerabamba, Huancuire, Manuel Seoane Corrales, Pamputa, Pumamarca, Quehuira, Sacsahuillca.

Si

No

Elaboración propia en base al cuadro del documento Las Bambas Violaciones de Derechos Humanos y Protesta Social Informe elaborado por Mar Pérez y César Bazán de IDL y Coordinadora de DDHH Noviembre de 2015 p. 15.

Esta información presentada señala responsabilidad política de las instancias de gobierno porque sin la aprobación de dicha base no se hubieran realizado las modificaciones del EIA de manera unilateral y sin consulta[13].

Por lo anterior, queda hacer algunas precisiones sobre las recomendaciones planteadas por Patricia Balbuena y Lucía Ramírez. Lamentablemente se discute poco acerca de las responsabilidades políticas de los funcionarios en los escenarios de conflictos -antes y después de ellos- acerca de su papel, conocimiento, capacidad de intervención y definición antes que los conflictos estallen, lo cual se vuelve cíclico. El Estado y sus funcionarios en estas ocasiones, se convierten en administradores de crisis, pero son funcionales a los intereses particulares en la administración de los recursos de las comunidades, o al sector privado al que desde el Estado favorecen, a través de las denominadas “puertas giratorias”.

Luego, una vez que estallan o continúan los conflictos se proponen “recetas” que no se han aplicado durante sus gestiones, o cuando ya es demasiado tarde y la presión aumenta sobre los recursos. Los problemas suscitados antes por la vulneración de derechos, que no se evalúan como costos que pueden afectar y perjudicar las inversiones de dichos proyectos, es un tema que debería ser también analizado por los inversionistas.

Balbuena señala que se pueden iniciar procesos tardíos de consulta si es que las comunidades se unen. Sin embargo, no toma en cuenta las condiciones actuales de presión social, económica y hasta jurídica. La mayoría de ellas está en proceso de desestructuración organizativa y política, así sus líderes encuentran pocos recursos de articulación y por eso optan por medidas desesperadas como el bloqueo de la carretera y el llamado al paro general. También menciona que no se establece en qué momento del proceso se hace la consulta, aunque en el Convenio 169 es claro, antes del proceso de exploración y explotación, pero hay reticencias en el sector empresarial, debido a que no se quiso aplicar desde el Estado y se optó por dejarlo en la indefinición.

Es importante subrayar que no sólo la empresa no ha respetado el derecho a la consulta, sino fundamentalmente el Estado. Si no han solicitado las comunidades en Cotabambas la aplicación de la consulta, es porque difícilmente se considera el reconocimiento de ser indígenas como opción. Los miembros de las comunidades están divididos especialmente donde han recibido beneficios directos del proyecto y entran en competencia con las comunidades vecinas, por lo que es imposible acordar un proceso de Consulta Previa, que implica una coordinación de las comunidades afectadas, ya que tomaría demasiado tiempo para conseguir una revisión de los procesos y decisiones que el gobierno no garantiza que se respeten. En este momento quieren una solución inmediata porque tienen problemas urgentes.

Los funcionarios del Viceministerio de Interculturalidad, el Ministerio de Energía y Minas y la PCM -en la anterior y actual gobierno- debieron y deben prevenir a tiempo los conflictos para no plantear alternativas a destiempo que son difícilmente viables. Ojalá que el momento sea propicio, como lo menciona Lucía Ramírez, para promover las capacidades de diálogo intercultural; así como aprovechar el marco de las recomendaciones internacionales del sector minero para promover desde el Estado y la empresa privada mayor apertura hacia la Consulta Previa y otros procesos de planificación y de ordenamiento territorial. Solo así se podrá ofrecer alternativas claras y concretas de resolución de los problemas generados en los territorios las comunidades.

 




[1]
El comentario del blog de Patricia Balbuena El vuelo de la Libélula Lo esencial es invisible a los ojos. Lo que no discutimos en los conflictos sociales. A propósito de las Bambas y la columna de la columna de Tania Lucía Ramírez sobre la Consulta Previa en el sector minero en Noticias SER. que recoge aportes de “La consulta previa en el Perú: avances y retos”, de la autora junto a Cynthia Sanborn y Verónica Hurtado en Noticias SER.

[2]Temas que fueron detallados en una entrevista del Arriero, Javier Torres, por María Isabel Remy que se convirtió en el Documento de Trabajo No. 202. Historia de las comunidades indígenas y campesinas en el Perú. Lima: IEP, 2013.

[3]Remy 2013 p. 9

[4]Remy Idem

[5]Castillo 2007 p. 22

[6]Castillo Ibíd p. 22

[7]Castillo Ibíd p. 71.

[8]Citado por Castillo Ibíd p. 83.

[9]Castillo Idem.

[10]Informe de Nelly Luna Amancio y Vanesa Romo Los secretos mineros detrás de la lista de comunidades. Miércoles 22 de Julio 2015 http://ojo-publico.com/77/los-secretos-detras-de-la-lista-de-comunidades...

[11]Mientras que Paulo Vilca declaró que era necesario pedir al Ministerio de Energía y Minas los expedientes y las fundamentaciones de dicha selección.

[12]Las Bambas Violaciones de Derechos Humanos y Protesta Social Informe elaborado por Mar Pérez y César Bazán de IDL y Coordinadora de DDHH Noviembre de 2015.

[13]Pérez y Bazán 2015 Idem

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