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Gestión y gobernanza ambiental local

Enviado el 06/03/2013

Patricia Quiñones

En los últimos años la preocupación por el  ambiente - en especial por la conservación y uso sostenible de los recursos naturales-  ha venido situándose como  un tema central en el debate público nacional, sobre todo en contextos de alta conflictividad social  vinculada a la expansión  de la actividad minera. Casos como el del proyecto minero Santa Ana en Puno o el de Conga en Cajamarca han  mostrado  cómo en diversos espacios locales se ha venido haciendo visible un discurso centrado en el interés por la  conservación y  sostenibilidad ambiental.

Si bien esto puede considerarse como algo positivo debido a que muestra cómo ha ido en aumento cierta sensibilidad  e interés por este tema en la ciudadanía, autoridades regionales y locales; no lo es tanto al observar que en muchos casos esa preocupación se centra principalmente  en el desarrollo de la actividad minera y no aborda otros temas que también pueden generar impactos negativos en el ambiente, a diferente escala,  en sus territorios y en quiénes los habitan.

En el caso de gobiernos locales situados en zonas mineras, algunas autoridades  manifiestan  tener  una visión crítica debido a los impactos negativos que puede generar en el medio y resaltan la importancia de cuidar los recursos naturales. Sin embargo, ellas mismas, y la ciudadanía en general, no velan necesariamente porque en sus provincias o distritos el tema ambiental sea incorporado  y transversalizado efectivamente en las gestiones municipales.

En varios casos puede observarse que estas municipalidades no cuentan con unidades ambientales fortalecidas, no se realiza una adecuada gestión del recurso hídrico o de los residuos sólidos,  ni se tiene algún avance en los procesos de zonificación. Cabe precisar que no se pretende desmerecer ni restar importancia a las visiones críticas que se tengan de la actividad minera sino mostrar que la problemática ambiental  en los espacios locales es mucho más amplia,  compleja y cuenta con escalas diferentes, todas ellas con necesidad de ser abordadas.

Este artículo  hará alusión a los gobiernos locales, en especial a los gobiernos provinciales, ya que son una de las instancias principales  en promover el desarrollo local sostenible y quiénes por su cercanía con la población pueden incentivar procesos interesantes en materia ambiental.  El objetivo principal de este artículo será reflexionar en cómo se viene desarrollando la gestión (1)  y gobernanza (2)  ambiental a nivel provincial en el país (3) y los problemas que presentan. Si bien se hará un breve recuento sobre la institucionalidad y las competencias ambientales principales, el interés principal será mostrar cómo  éstas  se desarrollan en la práctica.

Institucionalidad (formal) ambiental  en los gobiernos locales

Una vez retomado el proceso de descentralización -a través de la  Ley de Bases de la descentralización N° 27783  y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades N°27972-  se otorgaron una serie de funciones y competencias (exclusivas y compartidas) a los gobiernos locales. Algunas de ellas fueron: la defensa y protección del ambiente; formular, ejecutar y monitorear los planes y políticas ambientales locales; encargarse de la gestión de residuos sólidos y saneamiento ambiental; promover la educación ambiental, fomentar la participación, entre otras.

Asimismo con la promulgación de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental Nº 28245, en el 2004, se estableció que se implementarán los Sistemas  Locales de Gestión Ambiental (SLGA) (4) basados en las instancias con funciones en la materia (Unidades Ambientales Municipales y Comisiones Ambientales de Regidores) y  además en instancias que involucraran la participación de la sociedad civil tales como las Comisiones Ambientales Municipales (CAM). Este sistema tendría como objetivo llevar a cabo la “formulación de la política ambiental, así como la planificación, instrumentación, control, evaluación y seguimiento de las acciones de protección, conservación del ambiente y el manejo sostenible de los recursos” (5). Siempre en coordinación con el Ministerio del Ambiente  (MINAM), quien desde el 2008 sería la institución encargada de dirigir el sistema  en todo el país. Como se ve son varias y diversas las competencias que tienen los gobiernos locales  pero ¿Qué tanto llegan a cumplir lo propuesto en las leyes?

De la norma a la práctica

Actualmente contamos con un marco que regula el tema ambiental y si bien hemos dado avances importantes respecto a décadas pasadas, aún son varios los problemas que atraviesan las gestiones municipales para hacer efectivo el nuevo aparato institucional.

Uno de ellos tiene que ver con cómo se entiende prácticamente “lo ambiental”.  En líneas generales, se puede decir que es visto de manera parcial, ya sea como una preocupación frente a los impactos de actividades extractivas o como actividades puntuales tales como  recojo de basura o plantado de árboles sobre todo en las capitales provinciales y en las zonas urbanas (6).

Otro tema es la debilidad de las unidades ambientales. En muchos casos se puede observar que no cumplen con las funciones ni con las relaciones de coordinación establecidas en los Reglamentos de Organizaciones y Funciones (ROF). Estas unidades usualmente tienen presupuestos bajos, equipos pequeños, deficiente logística y poco peso político internamente, lo que acaba  influyendo en el tipo de acciones que implementan. Asimismo éstas son bastante puntuales y no se centran en abordar los puntos más complejos como el problema del saneamiento ambiental o la elaboración e implementación de un plan efectivo de gestión de residuos sólidos.  Así como estas unidades las comisiones ambientales de regidores también presentan  una serie de limitaciones.

Por otro parte, las CAM tienen la responsabilidad de elaborar los diagnósticos, políticas, planes y agendas ambientales de manera participativa que muchas veces no cumplen. A veces, pese a haber sido creadas no están activas, los miembros no están acreditados ni reciben mayores estímulos para participar efectivamente. Además los instrumentos  de gestión ambiental no llegan a ser elaborados de manera participativa sino por consultores y  no son usados en la gestión, ni siquiera son socializados.

Por otro lado, más allá de las CAM son pocos los casos donde se puede observar que se establezcan relaciones interinstitucionales y entre distintos actores, tanto del ámbito público como privado, orientados a trabajar tema ligados a la preservación y conservación del medio en sus diferentes aristas.

Reflexiones finales

Los gobiernos locales tienen una serie de competencias ambientales que no han ido de la mano con una transferencia adecuada de recursos o con una asistencia efectiva y permanente, lo que ha afectado a los procesos de aplicación. No obstante, en algunos casos pese a contar con recursos lo ambiental aún no es visto como un tema prioritario dentro de las gestiones locales y depende aún de la voluntad política de las autoridades, siendo necesario que se incorpore de  manera efectiva y amplia.

Por otro lado, es central también pensar en el rol de la ciudadanía no solo en relación a la consciencia que se deba generar sobre los impactos de sus actividades cotidianas o de las diferentes escalas presentes en la problemática ambiental sino en su rol de monitorear lo que ocurre en material ambiental en los espacios locales y qué se viene haciendo en orden de lograr un verdadero desarrollo humano y sostenible.

Notas:

(1) Esta será entendida como: “el  proceso orientado a administrar, planificar, evaluar y monitorear, con la mayor eficiencia posible, los recursos ambientales existentes en un determinado territorio, buscando mejorar la calidad de vida de sus habitantes, dentro de un enfoque de desarrollo sostenible, es decir, considerando sus vínculos con los aspectos sociales y económicos, así como los impactos de las decisiones actuales sobre las decisiones futuras”. Guía para el fortalecimiento de la Gestión Ambiental Local. Gobierno Regional de Cajamarca, GRUFIDES, ISF, SER, PDRS-GIZ. Cajamarca, 2011.

(2) Este proceso, tal y como plantean Kooiman and Van Vlien (1993), será entendido como: “interacciones de una multiplicidad de actores que gobiernan y se influyen”; y, que además implica el reconocimiento de los límites del gobierno formal y rescata la importancia de las autoridades locales, sociedad civil y agentes externos, pero sin quitar el peso debido al rol del Estado. En este caso  esa multiplicidad de actores, instituciones e interacciones estarán orientadas a abordar el tema ambiental.

(3) Esto se hará a partir de la experiencias recogidas en el proceso de  implementación de un proyecto que viene ejecutando la Asociación SER con el apoyo de Medicus Mundi y el gobierno Vasco denominado: “Construyendo la gobernanza ambiental en seis provincias de Ayacucho, Cajamarca y Puno”.

(4) El SLGA es: “ un conjunto de componenetes humanos, administrativos y normativos que llevan a cabo a la formulaciòn de la política ambintal, asì como la planificación, instrumentación, control, evaluación y seguimeinto de las acciones de protección, conservación del ambiente y el manejo sostenible de los recursos

(5) Gobierno Regional de Cajamarca, GRUFIDES, ISF, SER, PDRS-GIZ. Guía para el fortalecimiento de la Gestión Ambiental Local. Cajamarca, 2011.

(6) Es importante rescatar que la gestión ambiental municipal aún es pensada  principalmente en términos urbanos ya sea por la falta de recursos o por sus pocas capacidades logísticas.  

 

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