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Relaciones intergubernamentales

Enviado el 20/05/2015

El proceso de descentralización pasa sus horas más bajas. Las principales autoridades regionales no sólo perdieron el nombre del cargo con el que fueron electas (presidentes regionales), sino que su nuevo nombre (gobernadores) es el mismo que utilizan unos funcionarios tan venidos a menos como los gobernadores que pertenecen al Ministerio del Interior. Aunque puede parecer anecdótico, el hecho que a casi nadie le preocupe esta “homonimia” revela la poca importancia que tiene la que fue una de las reformas más importantes que se iniciaron con el retorno de la democracia.

Sin embargo, la descentralización sigue siendo vital para nuestro desarrollo, porque en el centro de este proceso se encuentra el intento de democratizar las decisiones que se toman en el país, incorporando de manera efectiva las demandas, necesidades  y preocupaciones de quienes viven a lo largo y ancho del territorio nacional. Ciertamente, es necesario realizar una serie de ajustes a la reforma descentralista, previa evaluación de los avances y dificultades que se han presentado en estos años.

Al respecto, cabe señalar que la mayoría de evaluaciones se han centrado básicamente en lo normativo y financiero. Así, por ejemplo, a nivel normativo se ha incidido en los temas referidos al avance de las transferencias de competencias, la adecuación de los sistemas administrativos y la delimitación de funciones[1]; en tanto que a nivel financiero se han elaborado una serie de reportes e informes sobre las transferencias de recursos económicos y la capacidad de ejecución de los mismos, por parte de los gobiernos regionales[2].

Un elemento menos atendido ha sido el estudio de las relaciones intergubernamentales (RIG), definidas por Anderson como ese “importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación”[3]. Si bien es cierto el ámbito de estudio principal de las RIG se dirige a los estados federales, éstas también son características en los regímenes centralistas como señala Agranoff (1993)[4].

El estudio de las RIG permite enfocar el análisis en los diferentes espacios en los que las competencias de los distintos niveles de gobierno “confluyen, coinciden o se solapan” (Colino 2012)[5], mostrándonos cómo realmente trabaja cada uno de estos y de qué manera se adoptan las decisiones, más allá de lo que la ley y los reglamentos dicen.

Precisamente, la informalidad es una de las características de las RIG en el país, ya que a pesar de que se encargó por ley a diferentes entidades el establecimiento de mecanismos de coordinación, ninguna de estas instituciones consiguió llevar adelante esta tarea de forma regular.

Como se recuerda, el primer intento se dio con la Ley 27783, del año 2002, Ley de Bases de la Descentralización, que creó el Consejo Nacional de Descentralización,  CND, como instancia encargada de la dirección del proceso, así como de la coordinación con los diferentes gobiernos regionales. El CND contaba con representantes de los gobiernos regionales y locales, pero fue desactivado en enero del año 2007 por el gobierno de Alan García, que adujo razones de austeridad y simplificación administrativa, así como afán de dar mayor rapidez a la transferencia de atribuciones y recursos a los gobiernos regionales. Sus funciones fueron encargadas a la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros[6], la misma  que funciona hasta el momento, pero que no tiene carácter intergubernamental.

Posteriormente, la Ley 29158, nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, creó el Consejo de Coordinación Intergubernamental, CCI, como un espacio de institucionalización de la articulación entre los tres niveles de gobierno. Sin embargo, nunca entró en funcionamiento, al frustrarse de forma sucesiva la elección de sus representantes. El último capítulo en el recorrido del CCI se dio en abril del 2014, cuando el entonces presidente del Consejo de Ministros, René Cornejo, anunció que se realizaría su reestructuración, pasando de un CCI asambleísta de 72 miembros a uno representativo de siete[7], pero esta intención tampoco se ha concretado.

Otro espacio formal de coordinación han sido las Comisiones Gubernamentales Sectoriales[8]. Estas fueron establecidas el año 2009, con el objetivo de desarrollar la gestión descentralizada de los servicios públicos, y deben ser dirigidas por cada uno de los ministerios, integrando a los diferentes gobiernos regionales. En teoría, son un mecanismo de concertación, diálogo y toma de decisiones, pero, como en los otros casos, sus avances han sido limitados y el último anuncio del gobierno al respecto se hizo en marzo del año 2013, cuando Juan Jiménez, otro presidente del Consejo de Ministros, señaló que se impulsaría su funcionamiento[9].

La ausencia de mecanismos formales que funcionen de manera efectiva ha llevado en muchos casos a las autoridades regionales a recurrir a intermediarios o brókeres privados que cuentan con acceso a los niveles de decisión de los ministerios y otras entidades públicas, en particular cuando se busca gestionar la aprobación de proyectos de inversión.

Esta situación genera un alto nivel de incertidumbre, agrava la asimetría en la toma de decisiones entre el nivel central y el subnacional y puede llevar a la comisión de actos de corrupción, como ha ocurrido en algunos casos en los que la ejecución de las obras se ha diseñado con el objetivo de favorecer a intereses privados.

Otra consecuencia adicional de la informalidad de las RIG es que la ciudadanía en general no dispone de información sobre la forma y las condiciones en que éstas se realizan y menos acerca de sus resultados, por lo que no es posible solicitar una rendición de cuentas ni tampoco exigir la adopción de responsabilidades en los casos en que un programa o proyecto adolece de fallas debidas a una deficiente coordinación o cooperación. Es más, en estos casos, lo que ha ocurrido es que tanto el gobierno central como el regional se acusen uno al otro por los errores cometidos, provocando el surgimiento de algunos conflictos sociales. Por ejemplo, es usual que la población de determinado ámbito se movilice exigiendo la ejecución de determinados proyectos (hospitales, carreteras, etc.) o, caso contrario, oponiéndose a la presencia de otros (proyectos mineros, prisiones, entre otros). Este tipo de desencuentros deteriora las relaciones y afecta otros ámbitos de trabajo conjunto, lo que a la larga redunda en una menor atención a la población.

Como vemos, abordar el estudio de las RIG evidencia la heterogeneidad de los problemas y las dificultades existentes alrededor del proceso de descentralización peruano, así como la complejidad que implica consolidar un gobierno multinivel en un Estado tradicionalmente centralista como el peruano.




[1]
Al respecto, pueden revisarse los siguientes documentos:

- Mapa de políticas y normas de la descentralización (al 31 de julio del 2010). Perú Pro Descentralización.

- Informe Anual del Proceso de Descentralización 2012. Programa ProDescentralización – USAID/Perú.

- Informe Anual sobre el Proceso de Descentralización 2013. Los retos de la gestión descentralizada. Programa ProDescentralización de USAID.

[2]El mejor ejemplo son los informes elaborados por el Grupo Propuesta Ciudadana. En:

 http://www.propuestaciudadana.org.pe/category/visualizar/vigila-per%C3%BA

[3]Citado por Agranoff (1993).

[4]Agranoff, R. (1993). Las relaciones gubernamentales y el Estado de las autonomías. En Política y Sociedad, 13 (1993). Madrid, 87-105.

[5]Colino, C. (2012). Las relaciones intergubernamentales en España y su práctica: Un estado de la cuestión y algunas consideraciones en perspectiva comparada. En César Colino, Sandra León, Mónica Ferri y Mayte Salvador. La práctica de la cooperación intergubernamental en España, CEPC, 17-54.

[6]El Decreto Supremo 007-2007-PCM desactivó al CND y lo fusionó por absorción con la Presidencia del Consejo de Ministros.

[7]http://www.pcm.gob.pe/2014/04/ejecutivo-reestructura-consejo-de-coordinacion-intergubernamental-como-espacio-de-dialogo-con-los-gobiernos-descentralizados/

[8]Creadas mediante Decreto Supremo N°047-2009-PCM, que aprobó el Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009.

[9]http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-gobierno-emprende-10-acciones-a-favor-de-descentralizacion-452721.aspx

Comentarios (1)

Interesante el artículo de

Interesante el artículo de Paulo. Pero me parece que sería importante considerar que muchas de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno funcionan de manera informal es porque el diseño no cuenta con una instancia descentralizadora con peso dentro de la estructura del Estado y que goce con niveles de autonomía relativa. Al inicio de la reforma descentralista se hablaba de un ministerio de la descentralización que cumpla con una de sus funciones: las relaciones intergubernamentales, bueno al final salió aprobado en la ley de bases de la descentralización el CND, sin peso y sin autonomía, por lo tanto condenado a desaparecer; Sin embargo, coincido con Paulo que este y otros temas (descentralización fiscal, mancomunidades) se le han dado poca atención en la agenda de los dos últimos gobiernos y en los balances en general y, me parece, desde una mirada global del proceso, que hasta ahora el mayor peso se centró en la regionalización y no en la municipalización del proceso de la descentralización
Por otro lado, los actores "descentralistas" se han debilitado en el camino, Las organizaciones de municipalidades y de gobiernos regionales no tienen el peso como para ser contrapeso al centralismo que ha recuperado terreno desde el gobierno de García; este factor también ayuda a entender el declive de la agenda descentralista en la agenda nacional

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E INDUDABLE QUE MENDOZA NUNCA HA APORTADO NADA AL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, NADIE ENTENDIO PORQUE EL CNM LO NOMBRO SI NO TENIA NI APTITUD ACADEMICA NI CAPACIDAD SOLVENTE PARA SER MAGISTRADO, SIN EMBARGO SE LE NOMBRÓ MAGISTRADO SUPREMO Y NUNCA A PODIDO REALIZAR UNA GESTION IMPERECEDERA, ES UN LASTRE QUE SE LE HAYA DESIGNADO MINISTRO DE JUSTICIA Leer más >>
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