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Presupuesto por Resultados: ¿enfoque para la eficiente asignación presupuestaria?

Enviado el 21/05/2008

Equipo de Gobiernos Locales SER –Oficina regional Puno

El objetivo fundamental de la administración pública es proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población. Entre las herramientas más importantes para lograr este objetivo, se encuentra el presupuesto público, que es el principal instrumento de programación económica y financiera para el logro de las funciones de asignación y distribución de los recursos públicos.

 

 

Equipo de Gobiernos Locales SER –Oficina regional Puno

El objetivo fundamental de la administración pública es proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población. Entre las herramientas más importantes para lograr este objetivo, se encuentra el presupuesto público, que es el principal instrumento de programación económica y financiera para el logro de las funciones de asignación y distribución de los recursos públicos.

En esta línea, el gobierno nacional a través de la Ley N° 28927, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007, Capítulo IV, incorpora los elementos básicos para la implantación del Presupuesto por Resultados en el Perú, estableciendo una ruta crítica para su implementación progresiva en todas las entidades de la administración pública peruana y a todo nivel de gobierno, lo cual, en términos de recursos financieros, supone que del total del presupuesto del sector público aprobado para el año 2008, que es S/. 62 mil millones, la suma de S/. 2,726 millones, será administrada a través del Presupuesto por Resultados (PpR), que prioriza cinco programas estratégicos: 1) Salud materno neonatal, 2) Articulación nutricional, 3) Acceso de la población a la identidad, 4) Logro de aprendizaje al final del III ciclo, y 5) Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado.

En ese sentido, el gobierno ha definido que de los S/. 2,726 millones asignados al presupuesto por resultados, el 57% corresponderá a las regiones de mayor pobreza entre ellas Puno, mientras que el 21,1% se orientará a aquellas regiones consideradas menos pobres y el 21,9% será para Lima y Callao. La norma presupuestal no establece los mecanismos ni tampoco por quienes serán administrados estos recursos. Igualmente no se ha establecido de manera precisa el rol de los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil, relegándolos aparentemente a funciones operativas, que deben ser asumidas de manera gradual; estos vacíos podrían constituir en una de las principales limitaciones de la implementación del PpR.

Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el PpR, introduce un cambio en la elaboración del presupuesto, partiendo de una visión integrada de planificación y presupuesto y la articulación de acciones y actores para la consecución de los resultados. Además, el PpR rompe el esquema tradicional de enfoque institucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulación del Estado, a través de diseño de acciones en función a la resolución de problemas críticos que afectan a la población y que requieren de la participación de diversos actores.

La novedad del PpR ha entusiasmado a muchos sectores relacionados con el ámbito municipal, ya que tiene que ver con la participación ciudadana, la asignación eficiente de los recursos públicos y la orientación de la inversión a programas de lucha contra la pobreza. Por esta razón es necesario un análisis de las supuestas bondades de este enfoque, sin negar que se aplican actualmente en otros países con resultados importantes.

Uno de los fundamentos de este enfoque es que las municipalidades en los últimos años habrían priorizado y ejecutado proyectos en función a intereses políticos y no orientados a resolver problemas, teniéndose como resultado la ineficiencia del gasto público. Ante esto hipótesis surge la interrogante a responder: ¿Ha sido el presupuesto participativo como instrumento de articulación del gobierno local y la sociedad civil, un fracaso?

Por otra parte, el MEF viene desarrollando capacitaciones descentralizadas anunciando que de manera gradual las municipalidades obligatoriamente atenderán los programas planteados. No obstante, sería un despropósito incorporar a las municipalidades en el cumplimiento de los cinco programas estratégicos propuestos por el PpR, ya que, por lo menos, cuatro de ellas son competencia de otros órganos del Estado. Así, se estaría cayendo en el grave error de cargar a los gobiernos regionales más funciones sin incrementárseles los recursos económicos, con el adicional hecho de que se tendría a una población pendiente de los resultados, lo que podría generar desencuentros y amenazas a la gobernabilidad local. 

Asimismo, en el PpR no se plantea el tema de las capacidades técnicas de los gobiernos locales. Existe un número considerable de gobiernos locales rurales con presupuestos ínfimos que no les permiten el adecuado financiamiento para generar proyectos de inversión de impacto distrital. Además, de la falta de equipos técnicos remunerados y capacitados.

Normativamente los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado, canales inmediatos de participación vecinal que promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción. Estas definiciones tan amplias, tienen de alguna manera límites en sus competencias y funciones. Por eso hay que tener cuidado cuando la apariencia técnica desliza la pretensión de obligar a resolver problemas de índole estructural como la desnutrición, o la salud materno infantil sin contar con los recursos y capacidades suficientes, con el agravante de invadir competencias de otros sectores del Estado.

Si bien el enfoque de gestión por resultados busca superar el viejo divorcio entre planeamiento y presupuesto, este debe ir acompañado de cambios en los sistemas administrativos rígidos que parametran la acción municipal, principalmente en los gobiernos rurales. Por otro lado, se debe lograr un clima favorable al interior de la municipalidad con remuneraciones adecuadas y un programa de desarrollo de capacidades; a la par que los programas estratégicos tengan que ver con las competencias y funciones que le confiere la ley a los gobiernos locales, como por ejemplo electrificación, integración vial, saneamiento básico.

Un último elemento a comentar, es la forma de presentación del PpR, que obliga a reivindicar al presupuesto participativo como instrumento de articulación del gobierno local con la sociedad civil, que ha logrado institucionalizar una lógica de gestión participativa y democrática, en virtud de haberse convertido en un espacio de participación ciudadana y que a pesar de sus limitaciones permite la priorización de proyectos en función a los problemas reales de una determinado sector.

De lo que se trata entonces, es de dar mayor impulso al proceso del presupuesto participativo y hacer de él una política de gestión municipal. Debemos entender que estos enfoques de articulación entre gobierno local y sociedad civil son procesos, que obviamente, no darán resultados en el corto plazo.

 

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