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“Inclusión productiva” y programas sociales: reto y oportunidad

Enviado el 30/03/2016

En el 2011, la “inclusión social” aparecía como un consenso. Un outsider votado sobre todo fuera de Lima, llamaba una vez la atención sobre los “dos Perú”. En ese contexto, el gobierno pudo crear, sin mayores resistencias, el nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. A través de este, se reformularon los programas sociales existentes, creándose además otros tantos. Pasados cinco años, lo avanzado es significativo en términos de cobertura: a diciembre del 2015, más de 3 millones 534,000 niños recibieron alimentos a través del programa Qali Warma. Entre diciembre del 2012 y el mismo mes del 2015, el programa Juntos pasó de afiliar algo más 649,000 a 817,444 hogares; y Pensión 65 pasó de cubrir 247,673 a 501,681 personas[1]. Algo similar ocurrió en otros programas.

Además, en estos últimos años se iniciaron también otras iniciativas, como el recientemente creado Beca doble oportunidad, para fomentar el retorno a la escuela de jóvenes de pocos recursos.

El reto de la ampliación de la cobertura a lo largo del territorio ha sido significativo. Los problemas de conectividad en la Amazonía, por ejemplo, dificultan particularmente el traslado regular de alimentos, en las condiciones adecuadas. El generar una logística para llevar dicho suministro a comunidades que se encuentran a varios días de navegación en río, y luego a horas en trocha, no es poca cosa. Pero además están las dificultades relacionadas con las diferencias culturales y sociales, vinculadas con los hábitos de alimentación o relaciones de género, por ejemplo. Los avances en la superación parcial de estos obstáculos y en la adecuación de la estructura del Estado no son para nada logros poco relevantes. No lo son, por ejemplo, para los cientos de miles de madres y padres que ven, por primera vez, a sus hijos recibir una alimentación que les permite rendir en la escuela.

Ahora bien, como señala el propio MIDIS, los programas sociales debieran pasar en mediano plazo de ser herramientas de alivio de la pobreza a promotores de desarrollo de capacidades y autonomía, para lo cual necesitan estar articulados con otros sectores y programas.

El pasar a ese otro nivel de objetivos, supera lo que nuestros programas sociales por sí solos pueden lograr. Requiere de una acción intersectorial coordinada que, dadas las limitaciones que genera la forma como está estructurado el Estado peruano -con lógicas “sectorializadas” donde el “director de orquesta” es el MEF- no es fácil.

Esta falta de articulación y decisión política -a nivel superior- de los diversos programas sociales, no sólo no permite un mejor logro de objetivos, sino que impide aprovechar oportunidades de desarrollo rural que significan las compras del Estado para dichos programas.

Tal es el caso del programa de alimentación escolar Qali Warma. En el 2015, este habría movilizado hacia los Comités de compras alrededor de 1,000 millones de soles[2]. En países como Brasil o Ecuador, dichas compras masivas para alimentación escolar viendo siendo aprovechadas para incentivar la producción local. Así, en Brasil, una ley aprobada el 2009 obliga a que el 30% de la compras para ese fin sean de productos de la agricultura familiar local. Según Inaiá Figueiredo, responsable técnica de Nutrición de la Secretaría de Agricultura, en 2015 el 40% de lo consumido en desayunos escolares en municipios, son alimentos producidos por dichos agricultores familiares. Una cifra que, según la misma funcionaria, apenas alcanzaba el 7% en el 2012.

En Ecuador, en el 2009 se aprobó una normativa orientada a promover la compra de los productores locales. En un año, esas compras se multiplicaron por más del 200% (de 6% a 15%), aumentando su participación en los siguientes años. Como en el Perú, buena parte de la oferta alimentaria es de productos agroindustriales, ello presenta una limitación, que se habría encarado en Ecuador al determinar el Estado que los comercializadores de dichos insumos deban, necesariamente, asociarse y proveerse de productores locales. De este modo, se habría evitado lo que constituye una queja de organizaciones como Conveagro en nuestro país: que, en cuanto a la compras de lácteos para los desayunos escolares, estas se concentren en las grandes empresas, que suelen mezclarlos con insumos importados, además de soya transgénica[5].

En el Perú, el programa de alimentación escolar, si bien tiene un sistema de evaluación que “premia” con puntaje adicional a los proveedores que se asocien o articulen a productores o comerciantes locales, no está claro cuál es el impacto de ese puntaje extra. Y es que existe un problema de fondo, que va más allá de las decisiones que se puedan tomar al interior de Qali Warma: las trabas a la promoción de la agricultura familiar en el país.  

Volvemos con ello a los obstáculos intersectoriales. Para mejorar los niveles de compra a la agricultura familiar, el Ministerio de Agricultura debiera tener un rol más activo, que hasta ahora no tiene. Curioso detalle: la ley de promoción del desarrollo de la agricultura familiar, aprobada en octubre del 2015, no tiene el párrafo que existía en el proyecto de ley original (2014), el cual explicitaba que una de las políticas de desarrollo de la agricultura familiar sería el “fortalecimiento del acceso a mercados favorables, incorporando a los productores en los procesos de compras públicas de los programas sociales de alimentación…”[3]

Sin un rol activo del Ministerio de Agricultura, en materia de una decidida política de asistencia técnica, poco se puede avanzar para potenciar la agricultura familiar a través del mercado de las compras públicas. Asistencia que puede apoyarse en iniciativas de fortalecimiento de capacidades, como las generadas en el Programa Juntos, con mujeres usuarias. Pero también existen otros obstáculos, como el de las directivas sanitarias. Algunas, más exigentes que las que tienen los compradores para supermercados como Wong. Asimismo, la sectorialización de metas genera tensiones con el Ministerio de Educación, el cual es responsable tanto de los docentes (que tienen un rol central), como de los locales escolares. La adecuación de estos es fundamental (cocina, almacenamiento) y, aunque se vienen haciendo avances a contrarreloj en el programa, con el apoyo del PNUD, las carencias son, en determinadas zonas, muy grandes. A todo esto hay que agregar medios de prensa que, sea por motivos políticos o simple sensacionalismo, hablan de “fracaso” y hasta claman por el cierre del programa cuando ocurre algún episodio de intoxicación. Los mismos que no consideran noticia el que a un par de personas les ocurra algo similar en un restaurante costoso de Lima.

En suma, el aprovechamiento del programa de alimentación escolar podría y debiera ser una oportunidad para promover, de manera más decidida, el desarrollo local en zonas rurales, de extrema pobreza, como viene ocurriendo en países como Brasil. Pero para ello es necesario ajustar muchas tuercas en la estructura del Estado peruano, además de voluntad política. Una tarea para el próximo gobierno.

 




[1]
Infomidis.

[2] Gestión, 2/01/2016.

[3] Proyecto de ley 3924/2014.

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