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Los registradores civiles

Enviado el 30/11/2011

Miguel Rodríguez

Perú fue el primer país en América Latina en contar con registros civiles. Su creación se dispuso en el Código Civil de 1852 que encomendó la tarea a las municipalidades. Ponerlos en funcionamiento no fue una tarea sencilla, requirió del esfuerzo decidido de hombres como Manuel Atanasio Fuentes en la Municipalidad de Lima, que enfrentó la desidia y falta de colaboración de los párrocos que no reconocían los fueros del Estado peruano. En su inicio la colaboración de la iglesia era fundamental, pues desde la Colonia llevaba el registro de bautismos, casamientos y muerte de sus feligreses. Pero la batalla más difícil que los registradores debieron enfrentar fue contra la costumbre y la falta de conocimientos de la población.

Los modestos avances que se habían alcanzado se vieron truncados con la ocupación chilena que cerró los registros civiles durante la Guerra del Pacífico. Al retirarse los invasores fue reabierto en Lima a cargo de Arturo Arrospide, que lo convirtió en un modelo para las demás municipalidades del país. Sin embargo, la información que brindaban era poco confiable. En la década de 1890, cuando Lima comenzaba a superar los estragos de la guerra y su población crecía, las cifras oficiales indicaban que el número de fallecidos superaba largamente al de nacidos, algo inverosímil. Ocurría que se daba mayor cumplimiento a la obligatoriedad de la expedición de la partida de defunción, indispensable para proceder a la sepultura, que a la que ordenaba la inscripción del nacimiento. Para corregir ello, Arrospide propuso al Concejo Provincial de Lima estimular el registro de nacimientos con el sorteo de diez premios de mil pesos todos los años en fiestas patrias. La ordenanza fue aprobada en 1893 y ese mismo año se realizó el primer sorteo. La solemnidad que adquirió aquel acto da cuenta de la importancia que para las autoridades tenía el tema. Se realizó el 29 de julio en uno de los salones del Palacio de la Exposición y contó con la presencia del presidente Morales Bermúdez, varios de sus ministros, el Alcalde de Lima y Ricardo Palma, entonces director de la Biblioteca Nacional.

Si la situación en la capital no era la mejor, el panorama en el interior del país era desalentador. Así lo reconoció el presidente Billinghurst que en mensaje al Congreso sostuvo que en setenta y dos municipalidades de distrito no se llevaban los registros de estado civil, (1) señalando además que las prescripciones del Código Civil eran letra muerta y que los registros habían caído en desuso. La preocupación de las autoridades por su estado hizo eco en el ambiente universitario, y en la década de 1910 y siguiente se publican varias tesis planteando diversas soluciones. Todos concuerdan en un mismo punto: la necesidad de quitar a las municipalidades la responsabilidad de los registros civiles.

En las décadas siguientes se introdujeron modificaciones a la legislación, pero sin alterar la territorialidad de las oficinas de Registro de Estado Civil, por lo que la gestión relativa a su administración permaneció en el ámbito municipal, mientras que lo procedimental y reglamentario se dejó en poder de la Corte Suprema de Justicia. Los registros civiles se mantuvieron adscritos a las municipalidades y en buena cuenta, han corrido su suerte. Hasta la década de 1980, las municipalidades dependían directamente del Ejecutivo, tanto para el nombramiento de sus autoridades como para el manejo de recursos. La falta de autonomía política y fiscal de los municipios, hizo de la labor registral un apéndice que distraía los siempre escasos recursos.

Esta situación comenzó a cambiar con la creación del RENIEC en 1995, con lo cual se instauró una dirección central a los registros civiles y las oficinas municipales pasaron a depender funcionalmente de la nueva institución. Desde entonces el problema de los registros y la indocumentación ha vuelto a ser tema de atención para el Estado, la sociedad civil y el mundo académico. En el último lustro, mediante campañas masivas de documentación promovidas por el RENIEC junto a instituciones públicas y privadas se han registrado importantes avances. Entre el 2006 y el 2010 se identificaron con DNI a casi 8 millones y medio de peruanos y peruanas, estándose cerca de alcanzar al total de la población adulta (99,7%) y entre los menores de edad los documentados crecieron de 5,4% a 66,9% (2). Donde el avance es mucho más lento, es en la incorporación de las oficinas registrales al RENIEC, tal como lo prevé su ley orgánica. En la actualidad funcionan algo más de doscientas, sin embargo, los registros civiles en su gran mayoría siguen dependiendo para su funcionamiento legal de los alcaldes y autoridades delegadas en centros poblados menores que superan largamente las dos mil.

El notable avance logrado en la documentación se debió en buena medida a las campañas masivas promovidas por el RENIEC, que ahora ante la disminución del universo de indocumentados realiza intervenciones puntuales para documentar a la población que se encuentra dispersa en zonas urbano-marginales y regiones de difícil acceso en la sierra y selva. Cobra así importancia el trabajo que realizan los registradores civiles en estas zonas, sin embargo, ellos son también los más vulnerables. 

Los registradores civiles que trabajan en municipalidades rurales y centros poblados menores se encuentran bajo una triple presión. Por un lado, son nombrados por las autoridades locales, por lo que la rotación en el cargo suele ser alta a pesar de ser un trabajo altamente especializado. Ello no permite afianzar conocimientos y ganar experiencia en materia tan compleja. Por otro lado, la escasa comunicación con el RENIEC, cuando esta es posible, hace que en muchos casos los registradores ante la duda, opten por exigir más requisitos de los que la norma estipula, transfiriendo al ciudadano la responsabilidad o derivándola al juzgado de la zona.(3) A pesar de que dependen funcionalmente del RENIEC, éste opera como “tribunal de alzada”, rechazando por errores de forma la documentación que los registradores emiten, esto es particularmente notorio en el caso de las partidas de nacimiento.(4)

Finalmente, la expansión de los programas sociales en las regiones más pobres del país han aumentado el trabajo de las oficias registrales y la demanda de la población, que sin documentos no puede ser beneficiaria ni acceder a los servicios del Estado. Esta situación hubiera sido un estímulo para Fuentes o Arrospide, quienes entendían que el fortalecimiento de la institución era un pilar fundamental para la construcción de un Estado moderno. Hoy el punto crítico del sistema de documentación se ubica en los registradores civiles que en las regiones más apartadas trabajan en condiciones de orfandad, reclamando atención y capacitación del RENIEC, y una mínima estabilidad que les permita ganar experiencia y así poder brindar un mejor servicio a los ciudadanos.

Notas:

1) Esto equivalía, aproximadamente, al 10% de los distritos.

2) RENIEC. Plan Estratégico Institucional 2011-2015.

3) En un artículo anterior, Promesas y derechos en un estado hemipléjico, contábamos el caso del registro civil de Lares en Cusco donde los casos de rectificación de partidas que debiendo ser corregidas por la vía administrativa se derivaban en su gran mayoría a la vía judicial.

4) El RENIEC reconoce que un tercio de las partidas de nacimiento emitidas en el país tienen problemas.

 

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