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Una publicación de la asociación SER

Política fiscal e industrias extractivas

Durante los últimos años, las industrias extractivas crecieron de forma sostenida en América Latina, debido al incremento de la demanda mundial de materias primas. Ello impulsó el precio y la rentabilidad de los diferentes proyectos mineros, petroleros y gasíferos, y propició la llegada de inversión privada directa, así como el aumento en el volumen de exportaciones, con la consiguiente elevación en la recaudación tributaria.

Como sabemos, nuestro país participó de esta bonanza. Las actividades extractivas han tenido un aporte significativo en el crecimiento del Producto Interno Bruto, pero su relevancia se hace más evidente si se mide su participación en la canasta exportadora, donde superaron las 2/3 partes durante varios años (Grupo Propuesta Ciudadana 2012)[1]. En suma, los ingresos fiscales extractivos se han convertido en una de las principales fuentes de recursos para el Estado en sus diferentes niveles de gobierno.

Sin embargo, desde hace algún tiempo, diversos reportes alertan de una inevitable caída de la recaudación fiscal que se obtiene de las actividades extractivas y, por tanto, de una disminución del presupuesto público. Ello ha generado la preocupación de autoridades regionales y locales, ya que el canon (minero, petrolero o gasífero) constituye una de las principales fuentes de ingreso en aquellas jurisdicciones donde se desarrollan este tipo de proyectos.

Uno de los casos que mejor expresa esta situación es el de Arequipa, donde las transferencias recibidas por el gobierno regional han disminuido significativamente desde el pico de 165 millones de Soles que obtuvo en el año 2011, a los 71 millones de Soles recibidos para el actual ejercicio fiscal[2].

Lo cierto es que, independientemente del buen o mal uso de los recursos públicos durante los años pasados, o de la forma en que estos se redistribuyen, un aspecto de fondo en este tema es la dependencia de los ingresos generados por las industrias extractivas y la ausencia de mecanismos que permitan aprovecharlos adecuadamente.

En efecto, el desarrollo de las industrias extractivas genera un reto a la política fiscal, ya que constituyen una base imponible importante para fijar impuestos, pero a diferencia de otras fuentes que mantienen una estabilidad relativa, cuentan con algunas características particulares que es necesario tomar en cuenta al momento de diseñar y evaluar el régimen fiscal a ser aplicado (FMI 2012[3]).

En tal sentido, un primer elemento es la denominada “incertidumbre constante”. Los precios de las materias primas son sumamente variables y además existen grandes dificultades para predecir su comportamiento en el tiempo, a lo que se agrega la incertidumbre en materia geológica, en los costos de los insumos requeridos y en las particulares condiciones del contexto político y social.  No obstante ser evidente, esta variabilidad sustancial es usualmente ignorada por los actores públicos, tal como lo demuestra la resistencia a establecer bandas impositivas que dependan de las utilidades obtenidas.

Por otro lado, el carácter multinacional de muchas de las empresas plantea cuestiones tributarias complejas, ya que usualmente este tipo de actores tiene mayor experiencia que los gobiernos, lo que acaba generando una percepción de inequidad en la repartición de los beneficios que se derivan de la explotación de recursos naturales.

La posibilidad de agotamiento de los recursos dado su carácter no renovable es otra de las preocupaciones importantes que deben ser atendidas. Si bien es cierto que existe un costo de oportunidad clave en la decisión de extraer hoy los recursos, ello significa que no se contará con ellos en el futuro, con el consiguiente impacto en las finanzas nacionales durante las siguientes décadas.

La información asimétrica es otro aspecto relevante. Generalmente los inversionistas privados están mejor informados que el gobierno sobre los aspectos técnicos y comerciales de los proyectos y, por tanto, se requiere una administración pública con las capacidades suficientes para responder a este tipo de situaciones.

Junto a estas características, pueden agregarse otras, como el avance tecnológico que hace viables ciertos proyectos e impide la realización de otros (el caso de la técnica del fracking para la explotación de hidrocarburos es uno de los ejemplos más recientes); así como las dificultades en materia de recaudación, que implica la participación de empresas estatales, que muchas veces requieren de condiciones particulares que pueden acabar afectando los sistemas fiscales.

Igualmente, la existencia de productores con un gran poder de mercado, debido a que controlan una porción significativa de los depósitos mundiales de determinado recurso, distorsiona las posibilidades recaudatorias, tal como ocurre con Arabia Saudita, que es capaz de influir en los precios del petróleo a nivel mundial, generando momentos de crisis o prosperidad en otras naciones.

Como se aprecia, el diseño de un régimen fiscal que considere todos estos aspectos es un asunto clave para los gobiernos, ya que de ello dependerá el nivel de recaudación que puedan obtener, y les permitirá contar con los recursos necesarios para llevar adelante sus propias políticas públicas. Sin embargo, no son pocas las ocasiones en que el interés por la obtención inmediata de ingresos acaba reemplazando otro tipo de consideraciones y se establecen sistemas fiscales inadecuados y poco flexibles. En un contexto como el actual, que muestra los límites de la renta extractiva, no sería mala idea empezar a debatir una reforma de este sistema.

Foto: Pachamama Radio


[1]Grupo Propuesta Ciudadana (2012). Industrias Extractivas y Transparencia.

      Disponible en www.propuestaciudadana.org.pe

[2]http://larepublica.pe/impresa/politica/702156-canon-minero-se-desinflo-para-gra-desde-el-2012

[3]Fondo Monetario Internacional (2012). Regímenes Fiscales de las industrias extractivas: Diseño y aplicación. Preparado por el Departamento de Finanzas Públicas.

      Disponible en http://www.imf.org/external/spanish/np/pp/2012/081512s.pdf

      En esta columna se mencionan algunos aspectos incluidos en dicho documento.