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Una publicación de la asociación SER

Reivindicación, agonía y retorno del Registro Itinerante del RENIEC

Foto: Andina

Carlos Reyna Izaguirre. Sociólogo. Ex gerente de restitución de la identidad y apoyo social en RENIEC

La semana pasada la Junta Nacional de Justicia nombró, mediante concursos, a los dos nuevos jefes nacionales de Reniec y de Onpe. La prensa nacional solo cubrió estos procesos cuando  estaban en su fase culminante. Y una vez culminados enfocó mucho más sobre el recién electo Jefe de Onpe que sobre la nueva Jefa Nacional de Reniec, Sra Carmen Velarde Koechlin.  De hecho Onpe y sus jefes, por su rol protagónico en los procesos electorales, suelen ser más visibles que Reniec.

Reivindicación

La función de Reniec tiene una importancia mucho más grande de lo que perciben los peruanos y buena parte del mundo político u oficial. Garantizar a todos los peruanos el acceso a las partidas de nacimiento y del DNI, es hacerse cargo de las llaves de acceso a todos los demás derechos. Para comenzar, del derecho a la nacionalidad. Luego, del derecho a la identificación, el cual forma parte del derecho a la identidad. Sin ellos no podríamos ejercer todos los demás derechos que nos otorgan la Constitución, las leyes u otras normas (independientemente del derecho a la vida, que lo tenemos por nuestra condición de ser seres humanos así no tengamos documentos).

La enorme importancia de Reniec, sin embargo, sí es percibida por las poblaciones en condición de vulnerabilidad que tienen diversas dificultades para acceder a sus documentos de identificación y por tanto la vida se les complica mucho más que al resto. También por los ministerios sociales u otras entidades que, como MIMP, MIDIS, MINEDU, MINSA, Ministerio de Cultura, las cuales, a través de sus programas sociales, deben atender a ese tipo de peruanos.

Igualmente por organismos públicos como el Ministerio de Justicia o Defensoria del Pueblo, que tienen que ver con los derechos humanos. También por las ONG e instituciones internacionales enfocadas en el mismo tema, como UNICEF, BID, OEA, GIZ u otras. Pero también por ministerios como el de Relaciones Exteriores, Defensa e Interior, pues tienen competencia sobre los peruanos en las zonas de frontera, VRAEM o en las zonas urbanas y rurales en donde la ilegalidad va de la mano con la indocumentación y expolio de peruanos y peruanas vulnerables.

Es decir, todo el entramado institucional y social que se hace cargo de los diversos peruanos vulnerables, sabe de la importancia del trabajo cotidiano de Reniec.

Un retorno

La nueva Jefa Nacional de Reniec, ya tuvo un cargo anterior en la institución. Ha sido ella precisamente la que en esta institución dio nacimiento y sentó las bases del más importante órgano de atención a las poblaciones vulnerables que ha tenido Reniec en las últimas dos décadas: la Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social. Fue la primera gerenta de la GRIAS.

Esta GRIAS, a través de su conocido Registro Itinerante y de otros servicios complementarios, entre 2004 y 2019 ha llegado a documentar, de manera gratuita, en sus propias localidades,  o en sus domicilios cuando así lo requerían, a unos 7 millones de peruanas y peruanos. En términos geográficos sociales, la mayoría han sido atendidos en los distritos y centros poblados más pobres del país, incluidas las comunidades indígenas amazónicas. En términos de edad, la mayoría han sido menores entre 0 y 17 años.

Por este trabajo, GRIAS también ha venido siendo, desde 2004, el principal canal de articulación y alianza con todo el tramado institucional mencionado líneas arriba. Esa articulación se vino formalizando cada 5 años en los Planes Nacionales contra la Indocumentación, llegando a ser suscritos por unas 30 entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales con presencia en el país. Con las disculpas de los amigos de ONPE, esto es algo que ellos no tienen.

Y la elaboración del primer “Plan Nacional Restitución de la Identidad, Documentando a los Indocumentados 2005 2009”, fue precisamente conducido por la Sra Velarde, con la participación de 14 instituciones de nivel nacional, y una internacional, UNICEF.

Además de los millones de atenciones gratuitas, con un promedio de 600 mil por año, GRIAS ha tenido muchos otros logros. Destacaremos algunos:

1) La ampliación de su cobertura: al comienzo atendía desde Lima, con registradores que debían viajar a distintos puntos del país. Luego fue instalando equipos itinerantes en otras sedes regionales y en 2013 ya los tuvo en todas las regiones del país. Entre 2011 y 2019 se realizaron en promedio 12 mil 230 desplazamientos por año, llegando a todos los rincones del país por cuanto medio de transporte existe, desde balsas precarias -de algunos pocos palos amarrados con sogas- hasta helicópteros.

2) Después del primer Plan Nacional se elaboraron y consensuaron dos más, creciendo el número de entidades aliadas. El tercero de ellos, Plan Nacional Peru Libre de Indocumentación 2017 - 2021 tiene vigencia hasta el año próximo, por tanto ya debería ir alistándose la elaboración del siguiente.

3) Además de la Comisión Nacional encargada del Plan Nacional, se han llegado a conformar 7 Grupos de Trabajo según tipo de población vulnerable: niños, niñas y adolescentes; personas con discapacidad; pueblos indígenas; pueblos de frontera; adultos mayores; personas trans y víctimas de la violencia política. Estos grupos de trabajo han consensuado propuestas de mejoras normativas y de atención, diagnósticos de la situación de la indocumentación según grupos vulnerables, protocolos de atención para pueblos indígenas, personas con discapacidad y personas trans.  A nivel regional se conformaron 20 mesas regionales contra la indocumentación, varias de ellas con resoluciones de los Gobiernos Regionales.

4) Se gestionaron y ejecutaron proyectos de cooperación internacional con diversas agencias de cooperación al desarrollo, a promedio de uno o dos por año, siendo las más constantes UNICEF y el Banco Interamericano de Desarrollo. 

5) GRIAS coordinó y garantizó la ejecución satisfactoria, con apoyo del BID, de dos proyectos de modernización tecnológica para registros civiles campañas de documentación en dos de las regiones más pobres como Huancavelica en 2011 – 2012 y Cajamarca en  2017 -2018.

6) Con base en la experiencia de esos proyectos, Reniec encargó a GRIAS que se encargue de la coordinación interna y la representación ante el BID para gestionar el proyecto más grande que ha tenido Reniec en su historia. GRIAS tuvo esta coordinación hasta que el proyecto fue aprobado por el BID en Washington. Luego fue ingresado al MEF para su posterior aprobación mediante un decreto supremo. El monto es de 80 millones de dólares a ser ejecutado en 4 años lo cual comenzó en 2019. 

Son muchos más los logros de este importante servicio y de la mencionada Gerencia. Por ejemplo el haber promovido y logrado modificaciones del Código Civil, una de ellas en favor de  las madres adolescentes indocumentadas y otra en favor de las madres separadas para obtener el registro de la filiación de sus hijos por sus padres biológicos. O haber coadyuvado a la modificación constitucional referida al derecho de obtener la partida de nacimiento para los hijos de padre o madre peruana nacidos en el extranjero y que no fueron inscritos en su minoría de edad. O el de haber contribuido a resolver el problema de los apellidos de la etnia Matses, ubicada en la frontera  con Brasil.

Agonía

Como ya se ha dicho, la nueva Jefa de Reniec fue la que sentó las bases de este importante servicio de registro itinerante y de su respectiva gerencia responsable. Ahora, al regresar después de 13 años de haber dejado la Gerencia y el servicio que ayudó a nacer y crecer, encuentra que no es ni la sombra de lo que fue hasta 2019. Una incorrecta decisión de quitarle prioridad presupuestal determinó que desde enero de 2020, quedara en una situación de verdadera postración y casi disolución.

Es por esa privación de presupuesto que el registro itinerante comenzó el año de 2020 sin ninguna de las resoluciones de gratuidad que le permitían realizar los miles de desplazamientos y el medio millón de atenciones cada año en los ámbitos de mayor pobreza.

Las muy pocas resoluciones de gratuidad aprobadas en 2020 se dieron por el incendio en Villa El Salvador y por la presión del Ejecutivo, porque el Ministerio de Inclusión Social aprobó fondos para atender en los Tambos y porque recientemente el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables demandó que se retomara la atención gratuita a adultos mayores, la misma que había sido cancelada a inicios de año, aun sin pandemia.

Sin financiamiento para las atenciones gratuitas ni para desplazamientos, tampoco para elaboración de propuestas o diagnósticos, ni para coordinación con instituciones aliadas del Plan Nacional,  perdía sentido la permanencia de los registradores itinerantes, de los profesionales encargados de los estudios y de la articulación y de los propios trabajadores del soporte administrativo.

Por eso, en los mismos meses de enero y febrero, antes de la emergencia nacional por la pandemia, la mayor parte de trabajadores de GRIAS, entre registradores, analistas, técnicos administrativos, fueron enviados a otras gerencias. En no pocos casos, hacia áreas que no guardaban relación con el perfil o la experiencia del trabajador o trabajadora.  Cuando comenzó la pandemia un obligado éxodo ya había desolado al personal de GRIAS. Una parte importante del propio mobiliario también fue transferido a otras áreas.

De modo que ya antes de que nos llegara el covid-19, ya el Registro Itinerante y GRIAS se habían convertido en algo completamente marginal y de poquísima trascendencia en RENIEC. Casi el total de registradores itinerantes de Lima y de las regiones de Reniec fueron transferidos a atender en las agencias. Desde entonces, los 16 coordinadores de esos equipos y sus apoyos administrativos quedaron sin ninguna comunicación ni información de los acontecimientos o planes institucionales. Y así ha sido a lo largo de lo que va de 2020, y lo que ha encontrado de lo que fue su antigua gerencia la nueva Jefa Nacional de Reniec.

¿Es aún necesario el Registro Itinerante y la GRIAS? Pues más que nunca y por diez razones.

En la última reunión con las entidades del Plan Nacional, en diciembre de 2019,  era vox populi que GRIAS y el registro itinerante se quedaban sin presupuesto y en riesgo de cese inminente de sus acciones. Había desolación en los diversos grupos de trabajo reunidos ese día.

En la mesa que, luego de las presentaciones sobre lo hecho en el año, cerraba la reunión, la representante del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Miriam Herrera, expresó que GRIAS era el corazón de RENIEC.  A su vez,  la representante de CONADIS, Ghandira Castro, señaló que GRIAS era el alma de RENIEC. Fue para manifestar que este servicio no debía parar.

A lo largo del mes de octubre y noviembre, cientos de alcaldes distritales y dirigentes de comunidades de diversos puntos del país, incluyendo amazónicas, dirigieron cartas y oficios para pedir que no se dejara sin presupuesto al registro itinerante y a GRIAS. Primero, al Congreso, y luego de su disolución, al MEF y al Jefe Nacional de Reniec. La Comisión de Seguimiento del Plan Nacional por la Infancia, llego a enviar una comunicación expresando preocupación al MEF.

Reuniones sostenidas por el autor de estas líneas, permitieron que constatase la preocupación en viceministerios, direcciones y/o  programas como los del MIMP, MIDIS, JUSTICIA, RRREE, CONADIS, SIS, o entidades como UNICEF  o instituciones empeñadas en la igualdad de género como la Unidad de Salud, Sexualidad, y Desarrollo Humano. En Justicia hubo un solidario ofrecimiento de uno de sus viceministros interceder ante la PCM.

Pero una vez que las entidades del sector público envían sus proyectos de presupuestos en los que definen sus prioridades presupuestales de acuerdo a los montos totales que les asigna el MEF, el mecanismo de aprobación del presupuesto de la república es prácticamente irreversible.

Otro Retorno.

No obstante, las numerosas reacciones relatadas ilustra la convicción de una serie de entidades locales y nacionales, de la necesidad del registro itinerante y de su órgano responsable, GRIAS. Eso a fines de 2019. A comienzos de 2020, conforme pasaban las semanas, la demanda del servicio se fue expresando y creciendo en todas las regiones, sin poder atenderse.

A estas alturas del 2020, cuando ya han pasado seis meses de pandemia se puede afirmar sin ninguna duda que la necesidad de un servicio como el registro itinerante no solo se mantiene sino que ha crecido dramáticamente.

Primero por el significativo crecimiento de la población en condición de vulnerabilidad. Sea por la caída de una serie de actividades económicas, o porque se hizo notorio que veníamos subestimando las dimensiones de la población vulnerable en el país, ahora los cálculos de vulnerabilidad son sustancialmente mayores que en 2019.

Esto es clave porque la vulnerabilidad por razones económicas, es decir pobreza, es una de las determinantes más fuertes, ya sea de indocumentación por carencia absoluta de documentos, o de carencia de los documentos por pérdida o deterioro, o de caducidad no resuelta, que impide que una persona sea atendida en bancos por ejemplo.

Este impacto de la pandemia afecta sobre todo a la población residente en zonas periféricas de las ciudades o en ámbitos rurales y distantes. Justo los ámbitos en donde el registro itinerante es más necesario.

Segundo, por el rebrote de la indocumentación a consecuencia de que debieron suspenderse las atenciones en agencias y oficinas registrales, sea para atención de DNI o de registro de nacimientos. Cada año se registran unos 450 mil nacimientos. En estos 6 meses, es muy probable que al menos unos 200 mil niños o más, quedaron aun sin actas de nacimiento y por tanto sin DNI.

Tercero, porque las medidas de prevención del contagio han hecho que las atenciones reabiertas gradualmente en agencias vayan a un ritmo mucho más dosificado y lento. Las citas que se solicitan se programan para varios meses después. Eso va embalsando las demandas de trámites.

Cuarto, porque las atenciones en agencias determinan que sean decenas de personas las que se desplazan hacia cada una de ellas, asumiendo costos y riesgos de contagios en el transporte, pues la mayor parte de personas viajan con implementos de protección precarios.

Quinto, en cambio en el registro itinerante son una o dos personas las que van hasta los y las ciudadanas. Los pueden atender en espacios libres y debidamente protegidos con todos los implementos necesarios, desde mascaras faciales, mascarillas, mandilones, desinfectantes y guantes.

Sexto, Reniec cuenta con los recursos para adquirir los vehículos de transporte necesarios para los registradores itinerantes. De hecho el proyecto BID de inversión pública tiene un rubro de adquisición de vehículos. Ese rubro puede crecer pues hay rubros diferentes que fueron sobrestimados en sus costos y no se van a poder ejecutar, lo cual es de conocimiento de quienes manejan este proyecto.

Sétimo, este servicio de registro itinerante puede articularse a los de otros sectores para brindar atenciones diversas en una misma campaña concertada. De hecho esto es algo que ya se hace a través de los barcos PIAS en varios ríos de la Amazonía cuyos servicios están por reiniciarse. Y ya se hacía mediante las caravanas concertadas entre diversos programas sociales en diferentes regiones del país, Huancavelica por ejemplo.

Octavo, en la nueva situación que vive el país se hace necesario volver a analizar las dimensiones y determinantes de la indocumentación y formular nuevas normas que flexibilicen los requisitos del registro sin arriesgar la veracidad y fiabilidad de los datos. Los registradores itinerantes son valiosos proveedores de información para análisis y diagnósticos como los que venían haciendo los analistas de GRIAS.

Noveno, no todos los problemas de la gestión pública se resuelven por la magia de la tecnología. Una de las condicionantes de las soluciones tecnológicas debidamente adecuadas a cada contexto social y cultural es que funcionen no solo las redes virtuales, sino redes sociales e institucionales reales, articulaciones entre funcionarios y líderes y autoridades locales o regionales. El registro itinerante también es un dinamizador de ese tipo de redes.

Y décimo, una gerencia como GRIAS y su personal, ya ha acumulado experiencia, información y especialidad.  Entre lo más valioso que tiene este órgano y su personal está su capital de relacionamientos, con miles de aliados que van desde líderes locales hasta ministerios, pasando por alcaldes, gobiernos regionales, ongs, y cooperación internacional. Reagrupar de manera urgente a sus dispersados registradores, analistas, técnicos y profesionales, dotarles de los recursos necesarios corresponde a la necesidad nacional de sus servicios, y a la  necesidad institucional de responder adecuadamente a la demanda de las poblaciones vulnerables que ya desde enero y febrero tocaban las puertas de Reniec, y ahora todavía más.

De obrar en este razonable sentido, la nueva Jefa de Reniec estaría obrando en línea con la ilusión que la animó a poner los cimientos y el norte del servicio y la gerencia a los que dio nacimiento, una ilusión que tiene más actualidad que nunca. Su retorno sería también el retorno y la vuelta a la vida institucional del legado que dejó hace 13 años.