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Una publicación de la asociación SER

Los desafíos de la regulación: Derechos y no sólo mercado

La reciente protesta ocurrida en Andahuaylas por el alza de las tarifas eléctricas se suma a las que se han producido en otros lugares del país por cuestiones vinculadas a la prestación de los servicios públicos. Como en los otros casos, tuvieron que pasar varios días de movilización con enfrentamientos violentos para que las autoridades del gobierno finalmente se sentaran a escuchar las demandas de la población y llegaran a una serie de acuerdos, entre los que se encuentran la revisión de las tarifas y la devolución de los cobros que se hubieren realizado de manera indebida.

Como suele pasar, las reacciones han sido diversas. Por un lado, se ha acusado al gobierno de claudicar frente a una población que supuestamente no quiere cumplir con la obligación de pagar el costo del servicio eléctrico; mientras que, desde otros sectores, se ha alertado de las intenciones de privatizar este servicio, lo que sería motivo suficiente para realizar acciones de protesta.

Pero más allá de tales interpretaciones, lo ocurrido en Andahuaylas pone de relieve la necesidad de prestar atención al rol que vienen cumpliendo en el país los organismos reguladores de los servicios públicos, ya que son estas las entidades encargadas de supervisar regular, fiscalizar, sancionar, normar y solucionar las controversias y reclamos derivados de la prestación de servicios esenciales, como el agua o la electricidad[1].

Aunque normalmente los organismos reguladores se han presentado como instituciones de carácter técnico, que cumplen sus tareas alejadas de la política y, por lo general, han mantenido un perfil bajo en comparación con otro tipo de entes estatales, como los ministerios o los gobiernos regionales, lo cierto es que tienen una gran responsabilidad, porque de sus decisiones dependen, en buena medida, las condiciones de acceso a los servicios de miles de personas, como los andahuaylinos que salieron a las calles los días pasados; y, sobre todo, les corresponde garantizar el ejercicio de derechos fundamentales, como el vivir en un ambiente saludable, la integridad, el acceso al agua, el libre tránsito, entre otros.

Como señala Jordana Jacint, la regulación es una actividad que realiza el Estado “para dirigir la economía y la sociedad, interviniendo en su funcionamiento mediante el establecimiento de reglas de comportamiento sobre las actividades de individuos, organizaciones y empresas, incluyendo las capacidades de supervisión, control y de sanción”[2]. En nuestro país existen una serie de organismos que llevan a cabo dicha tareas. Entre ellos, los más conocidos son OSIPTEL, OSINERGMIN, OSITRAN y SUNASS, que están encargados de los servicios públicos, pero también existen otras entidades con roles regulatorios en otras materias igual de importantes, como el BCR, la SBS, el INDECOPI y el OEFA.

Las agencias reguladoras existen desde finales del siglo XIX, aunque se multiplicaron en América Latina durante los años 90 del siglo pasado[3], de manera coincidente con el inicio de los procesos de liberalización de la economía y de reforma del Estado. Su crecimiento fue mayor en el sector de los servicios públicos, tras la privatización de las empresas prestadoras de servicios, en áreas como la telefonía, el transporte o la electricidad.

A tono con las perspectivas tecnocráticas de las últimas décadas, el modelo regulador peruano fue diseñado bajo una perspectiva marcadamente economicista, cuyo principal objetivo es afrontar las denominadas “fallas de mercado”. Así, sus tareas se han centrado en tratar de evitar las prácticas monopólicas y en buscar equilibrar la asimetría de información que existe entre productores y consumidores. En suma, sólo se trata de facilitar la competencia y lograr que el mercado funcione.

A fin de cumplir dicho objetivo, se ha dotado a los organismos reguladores de una fuerte autonomía organizativa respecto de las autoridades políticas y la administración pública tradicional, en el entendido que así se evitará su politización y se garantizará un trabajo técnico.

Sin embargo, como señala Morgan[4], las tareas regulatorias no significan “un retiro o vaciamiento del Estado, sino más bien una reconfiguración de su papel”.  En efecto, como muestra la experiencia en diferentes partes del mundo, la regulación no puede circunscribirse solamente a impulsar el funcionamiento del mercado, sino que tanto o más importante que ese objetivo es que la regulación contribuya de forma efectiva a:

-  Mejorar la distribución de los recursos en un contexto de creciente desigualdad (por ejemplo, con el establecimiento de tarifas cruzadas o diferenciadas), y

-  Defender los intereses de la población, previniendo y controlando los riesgos que pueden ocasionar algunas actividades económicas (como en el caso del monitoreo y la fiscalización ambiental).

Es decir, se trata de adoptar un paradigma más amplio que el meramente económico, donde la preocupación de los reguladores no esté centrada únicamente en el mercado, sino en garantizar los derechos de las personas, en particular de quienes se encuentran en mayores condiciones de vulnerabilidad. Esta tarea es imprescindible en regiones como Latinoamérica que, como nos lo recuerdan diferentes reportes e informes de organismos multilaterales, sigue siendo el continente más desigual del planeta.

Por otro lado, la concepción despolitizada de los organismos reguladores independientes no pasa de ser un “mito racionalizado”[5], ya que estas agencias se encuentran en medio de presiones e influencias externas de diversidad de actores con interés en los temas de su competencia. Por lo tanto, más que actuar siguiendo una supuesta experticia tecnocrática apolítica, que en realidad no existe – como lo demuestra de forma grotesca la denominada puerta giratoria[6] –, deberían tomar sus decisiones mediante un proceso de deliberación política entre los diferentes intereses en juego.

Finalmente, es necesario establecer mecanismos claros y permanentes de rendición de cuentas, transparencia y control político de los organismos reguladores. Aunque estos seguirán escudándose en su condición de “islas de eficiencia” para no comparecer ante la opinión pública, sus responsabilidades son demasiado importantes como para que no rindan cuentas ante el país sobre las acciones que realizan. Como hemos visto, sus decisiones no sólo pueden influir en el surgimiento de conflictos sociales, sino que determinan las posibilidades que tenemos para acceder a los servicios públicos y ejercer nuestros derechos fundamentales.


[1]La Ley 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, es la norma que establece la organización y el funcionamiento de estas entidades. Sin embargo, la normatividad sobre cada uno de los organismos reguladores es bastante profusa.

[2]Jordana, Jacint (2012). El desarrollo del Estado regulador en América Latina. En S. Kron et al. (eds), Democracia y reconfiguraciones contemporáneas del derecho en América Latina, Ibero-Americana, Berlín.

[3]Jordana rastrea su aparición desde fines del siglo XIX, cuando el proceso de construcción del Estado se hizo más eficaz. Posteriormente, ya en la década de 1920, se crearon los primeros bancos centrales.

[4]Morgan, Bronwen (2014). De vuelta a la política: La trayectoria del Estado regulador en los países del Sur. Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 60.

[5] Dubash, Navroz (2013). Regulating through the Back Door: Understanding the Implications of Institutional Transfer”. En The Rise of the Regulatory State of the South: Infrastructure and Development in Emerging Economies, N. Dubash y B. Morgan (eds.), Oxford, Oxford University Press.

[6]Se llama puerta giratoria a la práctica de pasar del gobierno a una empresa sobre la que se tomó decisiones o viceversa.