¿Por qué no funciona la planificación urbana en el Perú?

Es común que la población en general no esté familiarizada con el concepto de la planificación urbana, y mucho menos sepa para qué sirve o cómo le beneficia. ¿Esto es un problema? Sí, pues se pone en evidencia la poca validación social de este proceso y por ende la desvinculación ciudadana de la gestión realizada por los municipios locales, provinciales o metropolitanos. En resumen, el resultado de una mala planificación urbana afecta directamente a la calidad de vida de las personas en varias escalas, desde el caos del transporte público, la falta de espacios públicos de calidad, hasta las desiguales condiciones de acceso a servicios básicos y las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Por esta razón, el objetivo de este texto es poner en cuestión qué ocurre en el Perú en materia de planificación urbana, por qué nuestras ciudades se extienden solo bajo lógicas mercantiles formales e informales, mientras que la precariedad y las desigualdades aumentan estrepitosamente.

El discurso oficial del Estado peruano sobre la gestión de las ciudades es que se necesita planificación urbana en múltiples niveles de gobierno. Se dice que los esfuerzos tanto económicos como de recursos humanos están concentrados en esta tarea; lamentablemente, en la práctica esto no es real. Según los datos del Registro Nacional de Municipalidades del 2018 -el dato más actualizado-, de las 196 municipalidades provinciales solo el 47% de estas poseen un documento de planificación urbana llamado Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT), y de las 1678 municipalidades distritales, solo el 43% poseen el Plan de Desarrollo Urbano (PDU) ¿Qué quiere decir esto? Que menos de la mitad del total de municipalidades en el Perú planifica el desarrollo urbano en su jurisdicción, a pesar ser una función exigida por la Ley de Orgánica de Municipalidades. Pero el problema no solo se reduce a si tienen o no el documento, sino que es mucho más grave. Por un lado, en el aspecto de gestión, muchos de estos documentos para la planificación urbana están desactualizados pues no se cuenta con una base de datos catastral que refleje las necesidades reales de la población y ayude a tomar las decisiones más oportunas; además, no establecen mecanismos de gestión que hagan viable su aplicación. Según los datos del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, para el 2017 , en promedio solo el 9.5% de los proyectos de un plan de desarrollo urbano se ejecutan. Es decir, el gasto público no está orientado a mejorar el desarrollo urbano, son los gobernantes de turno los que toman las decisiones de inversión y en muchos casos para su beneficio personal, a través de las ya conocidas redes de corrupción en el sobrecosto de las obras públicas.

Por otro lado, hay un grave problema de enfoque. El proceso de urbanización en el Perú es muy dinámico y es conducido, mayoritariamente, por la misma población, por lo cual la brecha de acceso a servicios y acceso a una vivienda digna aumentan. En la actualidad, se intersectan múltiples redes de poder entre los que necesitan vivienda, los traficantes de tierras y los agentes inmobiliarios ¿Cómo se puede planificar un proceso tan dinámico en cortes temporales de 20 años y obviando sus causas estructurales? La realidad es mucho más compleja que los escenarios que se puedan llegar a plantear con información limitada y de un momento específico en el tiempo. Es preocupante que desde la década de 1940 los enfoques de la planificación urbana no hayan evolucionado ni adaptado a nuestra realidad. Solo se sigue la corriente de las modas internacionales, que no logran traducirse en acciones concretas -como por ejemplo el uso insistente de los adjetivos sostenible y sustentable para acompañar el término desarrollo urbano, sin entender qué es y cómo se logra-. Se desarrollan manuales de diseño urbano o prácticas para planificación urbana pensadas solo para promover la inversión en la ciudad y para el contexto de la costa, en específico de Lima, obviando que existen ciudades amazónicas y de la sierra con dinámicas distintas. Los procesos populares como la auto-producción de ciudad y vivienda, el comercio ambulatorio y demás actividades asociadas son condenadas y catalogadas como desordenadas, informales y se busca su erradicación, pese a que la mayor cantidad de peruanos y peruanas viven bajo estas lógicas, ¿no sería mejor pensar en soluciones acordes al contexto en vez de solo querer parecernos a ciudades europeas? Adicionalmente, la legislación sobre la planificación territorial y urbana es materia de disputa por varios entes (Fernández-Maldonado, 2019; Pineda-Zumaran, 2018), desde ministerios hasta gobiernos locales, lo cual genera que se tomen decisiones interpretando las leyes, reglamentos, etc; a favor del mejor postor, no de la gente.

Un factor que influye en este problema de enfoque es la falta de capital humano especializado en urbanismo y planificación urbana en todas las escalas de gobierno, a veces por falta de profesionales, como en el caso de las ciudades intermedias o de menor rango; pero en general porque los cargos públicos, de dirección o gerencia se adjudican discrecionalmente -en términos coloquiales a dedo, por argolla- y no por la preparación que se tenga para el cargo, lo que lleva a resultados nefastos. A esto sumémosle que, donde existen profesionales, tradicionalmente se asocia a los arquitectos las funciones de planificación urbana, lo cual es un error, pues su formación está concentrada en el diseño, no en los estudios urbanos ni la planificación urbana. Para que un arquitecto, así como otros profesionales de carreras afines, se vuelva planificador urbano y/o urbanista necesita formación complementaria, tanto en términos teóricos como en su ejercicio profesional.

Además, para que la planificación urbana sea efectiva, debe ser producto de un trabajo multidisciplinario y consensuado con todos los actores, especialmente la población. Otro factor influyente es la fuerte presión del sector de la construcción para que el Estado establezca una serie de subsidios a favor de la inversión privada, y una oposición acérrima para que se establezcan marcos normativos a favor de la gestión y regulación del mercado de suelo, posición que muchos profesionales asociados a la planificación urbana validan y perpetúan.

A pesar que existen otros factores secundarios para el fracaso de la planificación urbana en el Perú, los desarrollados en el texto se presentan no solo como una queja, sino como una posibilidad de cambio y de mejora. Urge repensar un modelo de planificación urbana acorde a nuestras realidades sociales, culturales, geográficas y económicas; no solo desde el conocimiento “experto” sino que contemple el fortalecimiento de movimientos de base para la participación en la coproducción y la cogestión del territorio, valorar los saberes que emergen de las experiencias populares y las prácticas efectivas que surgen desde los espacios de insurgencia, dando lugar a los conocimientos no-expertos y no-técnicos en la toma de decisiones. Al mismo tiempo, establecer un marco legal que priorice el bien común sobre el lucro, con el fin de regular el mercado de suelos y la especulación que generan cada vez más precariedad y vulnerabilidad.

Este texto no ha sido pensado para los “especialistas”, sino para la ciudadanía, con el afán de reivindicar nuestro derecho a la ciudad, exigiendo ser parte de las esferas de decisión en el proceso de planificación urbana y no solo en consultas ciudadanas no vinculantes, el cierre efectivo de las brechas de desigualdad y, sobre todo, haciendo frente a una clase política corrupta enquistada en el aparato estatal. La ciudadanía activa y responsable será el único y verdadero motor de cambio que nuestro país necesita.

Referencias bibliográficas

Fernández-Maldonado, A. (2019) Unboxing the Black Box of Peruvian Planning. Planning Practice & Research, 34:4, 368-386, DOI: 10.1080/02697459.2019.1618596

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2018). Registro de Nacional de Municipalidades – RENAMU 2018. Recuperado de: https://webinei.inei.gob.pe/anda_inei/index.php/catalog/673

Pineda-Zumaran, J. S. (2018). Exploring practitioners’ perception of ethical issues in planning: The peruvian case. Environment and Planning C: Politics and Space, 36(6), 1109-1132.