Prohibir la reelección no es la solución

Los abusos de poder y presuntos crímenes del entorno de César Álvarez han recolocado la descentralización en debate luego de varios años que Lima olvidó la conducción de este proceso. La próxima semana la Comisión de Constitución del Congreso discutirá la propuesta de modificar el artículo 191 de la Constitución para prohibir la reelección inmediata de los presidentes regionales. Con esta medida, el Congreso busca ofrecer una solución política frente a la ola de denuncias sobre corrupción y discrecionalidad en los gobiernos regionales y locales que los medios limeños empezaran a recoger activamente luego del asesinato de Ezequiel Nolasco en Ancash. Sin embargo, una medida improvisada, efectista y carente de sustento como la planteada no logrará resolver los problemas de fondo que estos casos revelan.

Primero, un supuesto clave detrás de la propuesta de prohibición de la reelección es que actualmente los alcaldes y presidentes regionales la tienen “fácil” si quieren reelegirse. Como comentara Chehade a propósito de la propuesta, “en el Perú o en América Latina es fácil que las autoridades se reelijan, pues estas tienen muchas ventajas”. Es cierto que en varios contextos como el norteamericano u otros países de América Latina como Argentina o México (pero no en todos), ser representante en funciones y candidato a la vez proporciona una ventaja electoral que ha sido ampliamente estudiada. Esta ventaja se debería, entre otros posibles factores, al control de recursos públicos que le facilita atender las demandas de los electores, los menores costos de publicidad en que debe incurrir por ser una figura que aparece constantemente en medios y por tanto mayor grado de recordación, así como el mayor acceso a grupos de interés privados que pueden financiar su campaña.

La magnitud de recursos que los gobiernos subnacionales vienen recibiendo por concepto de transferencias desde el boom económico sumado a las interminables denuncias por corrupción, nos harían pensar que esa situación se está dando también en nuestro país. No obstante, un estudio publicado recientemente por Beatriz Córdova y José Luis Incio muestra que en Perú ser un alcalde reeleccionista no proporciona ventajas sino que, por lo contrario, es perjudicial para su desempeño electoral en el siguiente proceso. Antes que una ventaja lo que los autores encuentran en una desventaja electoral consistente, mostrada en las elecciones del 2006 y 2010, años en que los recursos de los gobiernos subnacionales ya se habían multiplicado.¹ De hecho, Perú contrasta con otros países por sus tasas relativamente bajas de reelección de autoridades, tanto en el Legislativo como en los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, solamente 32 alcaldes provinciales de 195 (16.4%) y 311 de 1638 (19%) fueron reelectos en el 2010 (Córdova e Incio, 2013). No estamos pues realmente en el país de los caudillos que se reeligen. Podríamos además sancionar a autoridades que realizan una buena gestión y desean continuar con su trabajo.

Segundo, la supuesta ventaja electoral descansaría, en buena medida, en la capacidad que los ejecutivos subnacionales tienen para concentrar poder y actuar discrecionalmente dada la ausencia de contrapesos institucionales efectivos (ver por ejemplo, el Editorial de El Comercio del 22 de abril de 2014). Sin lugar a dudas, este diagnóstico es certero en cuanto a la falta de contrapesos. Pero de ello no se sigue que la solución sea prohibir la reelección. Las denuncias que vemos sucederse en los medios no hacen sino mostrarnos también la incapacidad e infiltración de las instituciones que deberían encargarse de fiscalizar, controlar y sancionar estos abusos como son la Contraloría, la Fiscalía y el Poder Judicial (para no mencionar el Congreso).

Todas éstas son instituciones de carácter nacional cuyos graves problemas no se resolverán prohibiendo que las autoridades subnacionales puedan reelegirse. De hecho, los análisis realizados a la fecha suelen caerle con todo a los “abusivos” y “corruptos” presidentes regionales y alcaldes, pero no reconocen lo suficiente las carencias y responsabilidad que las instituciones políticas nacionales tienen sobre los nefastos resultados políticos que hoy vemos. Esto, a pesar de que los estudios sobre autoritarismos subnacionales en América Latina, como los realizados por Edward Gibson y Agustina Giuraudi, muestran el papel decisivo que los políticos e instituciones nacionales tienen para facilitar la reproducción del poder de déspotas locales, sea por complicidad o por debilidad. La precariedad de nuestros partidos políticos nacionales, el mediocre liderazgo político del ejecutivo nacional así como la ausencia de una conducción efectiva del proceso de descentralización desde el gobierno central en los últimos gobiernos, son en buena parte responsables de la situación que los peruanos hoy vivimos.

Finalmente, aunque el aumento desproporcionado de recursos transferidos por canon minero exacerba la pugna por el control político de los gobiernos subnacionales beneficiados,² el debate sobre la forma en que se ha generado este desigual sistema de transferencias es evitado porque los congresistas saben que es un tema espinoso y probablemente impopular en muchos departamentos y localidades. La solución en este caso pasaría por una evaluación más completa y profunda sobre el uso de estos y otros recursos transferidos y cómo se vienen usando. Sin esta mirada integral, los problemas continuarán. Difícilmente la prohibición de la reelección limitará el gasto ineficiente o irresponsable o la corrupción.

Dado lo expuesto, es importante e imperativo iniciar un proceso de revisión y ajuste del proceso de descentralización en marcha. Pero un proceso serio que vaya más allá de medidas facilistas e intrascendentes como la prohibición de la reelección. Emprendamos pues un balance serio e informado sobre las reformas necesarias para reconducir nuestro proceso de descentralización. Dejemos de pensar que cambiando una ley se resolverán los problemas de fondo de nuestras instituciones políticas.