¿Tiene sentido seguir realizando el Presupuesto Participativo?

Después de suspenderse por dos años por causa de la pandemia, este año, en la mayoría de gobiernos locales se volvió a convocar el Presupuesto Participativo (PP) para el ejercicio fiscal 2023. Aunque oficialmente debió concluirse el 15 de abril, hasta la fecha varios gobiernos municipales todavía no terminan de desarrollar el proceso. En estas líneas reflexionaremos acerca de la utilidad y vigencia de este instrumento de gestión de los presupuestos destinados a la inversión pública.

¿De qué se trata el Presupuesto Participativo? El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) lo describe como un “instrumento de política y de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué se van a orientar los recursos, los cuales están directamente vinculados a la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado”.

Los resultados de los procesos desarrollados en esta convocatoria se deberían ejecutar en el siguiente ejercicio fiscal, incluso se deberían incorporar en el presupuesto institucional de apertura para el 2023, que se terminará de elaborar en junio.

Un poco de historia

El PP se creó en el año 2003, mediante Ley N.° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, siendo su principal objetivo que los gobiernos locales y su comunidad decidan cómo ejecutar sus recursos, en el marco de su plan de desarrollo concertado local; es decir, se da la potestad a los ciudadanos deescoger proyectos que debían realizarse en la localidad y distribuir la asignación de recursos para su ejecución, con la condición de que esos proyectos seleccionados estén vinculados a su instrumento de planificación local.

El PP nació casi de la mano con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), creado en el 2000; ambos coexistieron trece años, hasta el 2016 en el que se crea, a través del Decreto Legislativo N.° 1252, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (más conocido como INVIERTE.PE), reemplazando al SNIP, siendo su principal fin corregir los errores que se habían cometido con el antiguo sistema, buscando mejorar la priorización de los recursos, así como la ejecución de los proyectos y que en adelante se emplee el presupuesto en obras que causen impacto y desarrollo en la comunidad; por lo tanto ya no se podían hacer monumentos al sombrero, ahora se debía mejorar el abastecimiento del agua, carreteras, aulas, postas, canales y toda aquella infraestructura que mejore la calidad de vida de la comunidad.

Cuando se promulgó el Decreto Legislativo N.° 1252, al ser un nuevo sistema, no se llegó a incorporar o definir la vinculación del PP con este sistema en ninguno de los artículos de la norma. Pero dos años después, mediante Decreto Legislativo N.° 1432, se añadió el Artículo 6, con la siguiente precisión: “La información contenida en la programación multianual de inversiones (PMI) orienta la fase de concertación en el proceso del Presupuesto Participativo de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales”. Con esta incorporación el MEF precisa que en adelante la priorización de proyectos se realizará en el marco de los proyectos que están contenidos en su PMI, es decir, se limita el registro de nuevas ideas de proyectos hasta terminar de ejecutar la larga lista de proyectos que cada gobierno local habría acumulado.

El CEPLAN y los planes de desarrollo concertado

Desde su creación en el 2005, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), además de formular el “Plan Estratégico de Desarrollo Nacional”, centró su labor en que cada nivel de gobierno como los gobiernos regionales, las municipalidades provinciales y distritales desarrolle un Plan de Desarrollo Concertado (PDC), para ello, asesora a los servidores públicos en la elaboración de este documento y desarrolla diferentes guías metodológicas para formulación del PDC.

El PDC es una guía de planificación, donde se priorizan las acciones estratégicas para alcanzar la visión propuesta por la comunidad. Uno de sus fines es encaminar el presupuesto para lograr un determinado horizonte, como la ejecución ordenada de proyectos que permitan alcanzar el desarrollo de una comunidad.

Cuando se hace todo al revés

Recordemos que aunque varios gobiernos locales tenían un PDC, este texto se limitaba a ser una lista de proyectos que la comunidad deseaba realizar, no existía la priorización ni mucho menos se planteaba el cierre de brechas. Todos los proyectos que cada comunidad aspiraba a realizar obedecían a su idea de desarrollo, si para la comunidad era importante edificar una nueva plaza y no mejorar su sistema de agua, se escogía la edificación.

Por otro lado, en cada convocatoria del PP los participantes no discutían qué proyecto enmarcado en su PDC debían priorizar, menos escogían uno o dos proyectos por año para que sean ejecutados adecuadamente y causen impacto disminuyendo las brechas al mejorar la prestación de los servicios públicos; por el contrario proponían cinco, diez hasta veinte nuevas ideas de proyecto.

Por lo general el presupuesto de los gobiernos locales es poco en relación a todas las necesidades que debe atender, por ende, no es factible escoger y ejecutar más de dos proyectos de impacto por año. Pero, cada año los gobiernos locales ampliaban su cartera de inversiones con decenas de proyectos que nunca podrán ejecutarse.

Cuando dos hacen los mismo

Si el CEPLAN es el centro de planificación nacional, ¿qué rol cumple el MEF? En teoría el CEPLAN debería priorizar, planificar y organizar la inversión, sin embargo, es el MEF, la entidad que hace las veces del CEPLAN, priorizando la inversión mediante el cierre de brechas; es más, por su lado casi ha creado otro sistema de planificación y parte de esa organización es el INVIERTE.PE, que tiene como herramienta de planificación de la inversión a la PMI, la cual tiene como objetivo “lograr la vinculación entre el planeamiento estratégico y el proceso presupuestario mediante la elaboración y selección de una cartera de inversiones orientada al cierre de brechas prioritarias, ajustada a los objetivos y metas de desarrollo nacional”.

Aunque se vea enredado, el Perú es uno de los pocos países donde la institución encargada de la planificación nacional no tiene vinculación directa con el ministerio de economía. Aquí, en nuestro país, quien maneja el presupuesto es también quien decide.

El resultado

Recordemos que en los PP se han venido priorizado principalmente las “ideas de inversión”, pero conforme a las actuales reglas de la inversión pública estas no podrían ser incorporadas directamente en la PMI pues, primero deben obtener un código único inversión (CUI) a través de la elaboración de sus fichas técnicas y luego esperar hasta el otro año para ser incluidas en la PMI puesto que el aplicativo donde se registran estas “ideas de inversión”, cierra en el mes de febrero. Por ejemplo, las ideas de proyectos o inversión priorizadas en este año no podrán ejecutarse en el 2023, debido a que recién en febrero del 2024 podrán ser incluidas en la PMI, esto sumado a que las oficinas de la programación multianual de inversiones ya registraron las inversiones del 2023 al 2025; además, según una nueva normativa se debe seguir el siguiente orden de priorización para su ejecución: los proyectos con expedientes técnicos por liquidar, en ejecución, con expediente técnico, con perfil o ahora con ficha y finalmente las nuevas ideas de proyecto.

Visto este nuevo panorama cabe preguntarse, ¿tiene relevancia desarrollar un presupuesto participativo a la luz del nuevo sistema de inversión pública? Pues no. El PP nació en un contexto diferente, sin embargo, este proceso se ha mantenido hasta la fecha más por un afán político que técnico. Aunque siempre podemos sacarle la vuelta al sistema, no se ha resuelto el problema que tiene la población al no orientar sus esfuerzos y pedidos hacia un solo fin. Lo único que se ha logrado hasta ahora es atomizar los presupuestos locales, lo cual da como resultado que la inversión pública local no tenga resultados óptimos ni cierre las brechas de desigualdad. El PP ya cumplió su ciclo sin los resultados esperados.